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Distinguir entre lo público y lo privado pareciera reducirse a una cuestión de categorías conceptuales en donde el tiempo y el espacio podría ayudar a determinar el campo de acción entre estas dos categorías, sin embargo entre estas dos esferas antagónicas se encuentra la acción humana que determina sus alcances y características a partir de elementos conceptuales o ideológicos; pues es éste el que individual o colectivamente de acuerdo a sus necesidades de sobrevivencia a formado estructuras que satisfagan sus intereses alrededor de estas dos esferas. Es precisamente de la acción y pensamiento humano que se han construido organizaciones y entes estructurales abstractos alrededor de lo publico y privado teniendo como resultado un campo semántico de categorías…”lo privado individual, lo privado colectivo, lo público individual y lo público colectivo” [1], en donde la distinción de una categoría de la otra no se encuentra entre las dos esferas antagónicas sino entre el ser humano pues de acuerdo los intereses que busque saciar individual o colectivamente, es como invariablemente confluirán formas de conocimiento para abordar entre un mundo de paradigmas la realidad presente y poder imponer un estilo de pensamiento articulado alrededor de valores y acciones.
Es sugerente partir de un paradigma antagónico entre público y privado para describir formas de pensamiento en donde confluyen fuerzas de interés y poder ideológicos que tienen su manifestación mas visible en la acción política del ser humano, pues la política no es algo ajeno al hombre; es a partir de esta como puede entrelazarse y caminar por medio de las dos esferas antagónicas. Por consiguiente la acción política del hombre en sociedad es la que determinara su forma de vida y organización, al igual que las instituciones y forma de gobierno y Estado que desea tener, pues es precisamente de la acción, intereses y pensamiento del hombre individual o colectivamente como se podrá visualizar entre lo publico y lo privado; y para ello el campo de la política es un buen instrumento de estudio.
Un estudio que como tal, -para objetivos de este ensayo- debemos ubicarlo dentro del campo de conocimiento de las Ciencias Sociales ya que el trinomio entre acción gubernamental, aparato burocrático y sociedad para comprender a la Administración Pública como estudio de objeto (disciplina) y objeto de estudio (en si misma como estructura de gobierno), la cual ha presentado cambios estructurales y le han surgido corrientes administrativas alternas por tratar de ponderar su eficiencia y eficacia dentro del escenario político, social, económico e ideológico, que como una primera premisa; ponen en valorización permanentemente su carácter publico y general por tratar de darle un viraje hacia la esfera técnica de lo empresarial; hacia lo privado.
La distinción entre caminar de una esfera a la otra está en la naturaleza de la cultural, política y social de cada Estado que tiene su propia estructura y formación organizacional sustentada en un gobierno, instituciones propias, clase política, aparato burocrático y sociedad.
Un primer punto de partida que hay que considerar, es que el estudio de la Administración Pública como disciplina inmersa dentro del campo de las Ciencias Sociales, puede abordarse de diferentes enfoques disciplinarios como lo es:
Empero, la Administración Pública como objeto de estudio se ve en un paradigma desde su surgimiento como disciplina de conocimiento, al ponderar su legitimidad disciplinaria entre el estudio de la política y la acción social, la regulación exhaustiva de la norma jurídica -que a decir verdad estas ultimas disciplinas han servido para sustentar el estudio de la acción gubernamental dentro del campo de las Ciencias Sociales pues han aportado una metodología y visiones teóricas del comportamiento social y las relaciones de poder que se dan en todo tipo de organización y en donde invariablemente se presentan cuestiones de poder de mando y supeditación-, ya que al presentarse paralelamente el estudio administrativo empresarial en donde sus bases teóricas no se encuentran en fines generales; sino por el contrario en acciones individuales de costo-beneficio a partir de la maximización eficiente y eficaz de los recursos, es decir; no desde un punto de vista colectivo sino desde procesos técnicos de organización individual entre el ofertante y el que demanda, pues el fin último es la optimización de la ganancia a través de bajos costos, más no así; la ponderación de una organización colectiva que tenga por fin lo general.
Por consiguiente la visión clásica del estudio de la Administración Pública de visión institucional, normativa y estructural con metodología y teorías políticas, sociológicas y de estudio del derecho público, se han visto rebasadas por las técnicas de gestión empresarial, las cuales no se encuentran inmersas dentro del campo de lo social- esto ultimo hay que entenderlo como el estudio del comportamiento humano dentro de las organizaciones que a su ves tienen impacto general en la sociedad-, sino dentro del la visión de mercado donde la maximización exhaustiva pero sobre todo racional de los recursos es el fin ultimo para obtener un beneficio económico, más no así; de índole social, es decir; de servicio público.
Es necesario entender que la Administración como tal, ya sea como objeto de estudio o estudio del objeto presenta dos enfoques el público y el privado donde su fin es la maximización de los recursos disponibles a partir de un proceso de gestión racional el cual tratara de ponderar menores costos para obtener mayores beneficios, sin embargo, la forma como se aborde a la administración (individual o colectivamente) dependerá los fines que se ven en ella, es decir; por el lado privado se buscara la maximización de la ganancia individual a partir de técnicas de gestión de mercado y, por el lado público se pretende la maximización de los recursos públicos en beneficio de la ciudadanía a partir de técnicas de gestión social de servicios y en donde el fin ultimo es la preservación y continuidad del interés general. Ante esto, los enfoques y utilización que pretenda dársele a la administración en general caen dentro de la dicotomía de lo público y lo privado, por lo cual hacen difícil la diferenciación de los fines y métodos de abordar su acción, pero más al definir en que campo de esta dicotomía se aborda a la administración desde sus dos adveraciones; publica o empresarial.
Con lo que respecta a los fines de este ensayo, se entiende por administración a partir de su carácter público e inmersa dentro del campo de lo social –dentro del interés general-, la cual tiene su representación más significativa en la acción gubernamental que tiene carácter de pública pues va dirigida a toda la sociedad sin diferenciar a esta, pues es esta última la que consolido un Estado y por ende sus instituciones a través de un pacto de reglas escritas que dan sustento a una forma determinada de gobierno. Si bien, la sociedad es la que se da su forma de organización y moldea el tipo de Estado que pretende tener, es también a la que desde su participación ciudadana hará valido el fin de la Administración Pública, es decir; ponderar su participación por no dejar perder su carácter pública en la mejora de la prestación de servicios y bienes, participación que se involucra por el interés público y la política.
Los fines y objetivos del estudio de la Administración Pública empezaron a presentar complicaciones de identidad a temprana edad a partir de diferentes variables internas como externas a la acción gubernamental, pero particularmente por la oleada de nuevos conceptos y corrientes ideológicas, que han impactado uno de los principios rectores; el interés general.
Este impacto no puede entenderse por si solo sino que lo relacionamos con dos premisas, por una parte con el tipo de Estado y política que adopta a partir de los cambios de las corrientes filosóficas que transitan entre el liberalismo y el socialismo y de las cuales se desprenden diferentes enfoques de ver al Estado, el cual es el que marcara la pauta para discernir el tipo de organización institucional que pretenderá tener para cubrir sus principios rectores y por otro lado, tales acciones también obedecen al comportamiento económico del mercado que cada ves más se fortalece en un proceso de globalización y ponen en cuestión el concepto de Estado-Nación.
En cuanto a la desvirtualización de fines, a partir de los cambios políticos mundiales que se presentaron a principios del siglo pasado la Administración Pública vio vulnerable su visión clásica de racional, organizacional, normativa y funcional apegada al modelo weberiano pues se trato de expandir deliberadamente la acción gubernamental por la visión de bienestar social, en donde los organismos públicos se convirtieron en maquinaria de producción ofertante y acaparadora de bienes y servicios en beneficio de la sociedad sin considerar los costos financieros que contraía el derroche de los recursos públicos al crear instituciones sin sustento jurídico viable y ensanchar el aparato burocrático, lo que provoco que la acción gubernamental malentendiera su carácter publico hasta llegar a los extremos del paternalismo social. Esto produjo que las instituciones públicas se vieran rebasadas en capacidad por atender las demandas de una sociedad en crecimiento y aunado a esto una clase burocrática en ascenso donde lo que menos prevalecía ante la concepción weberiana era su profesionalización dentro de las organizaciones públicas; sino mas bien una clase que empezaba a incapacitar la acción gubernamental de atender el interés público, es decir; las demandas sociales.
Pero lo que también empezó a delimitar la visión clásica del objeto de estudio de la administración pública fue la grieta que se dio entre el concepto de interés público al ser tan general y la teoría del Estado, pues por tratar de dar vigencia y alcance al concepto prevaleciente de interés público dentro de la acción gubernamental se trato que el Estado abarcara todos los campos de bienes y servicios para atender las demandas sociales, lo que provoco a corto tiempo que las instituciones públicas se vieran limitadas por los recursos públicos para financiar sus objetivos. Esto dio pauta para poner en duda la visión clásica de una administración pública racional.
Por consiguiente el objeto de estudio de la Administración Pública se ha visto vulnerable por las decisiones políticas que impactan directamente en la acción gubernamental y en la clase burocrática pero también por la influencia que han tenido los organismos públicos por parte de las decisiones políticas en el mundo que ponen a replantear a la Administración Pública su campo de estudio. El problema no solo se cierra desde este enfoque pues al no haber nacido el estudio de la Administración Pública con una metodología propia de investigación y retomar valores y técnicas administrativas empresariales del proceso administrativo ha provocado que de ella se desprendan otros campos de estudio que desde diferentes paradigmas en cuanto a la visión clásica del estudio de la administración pública, estudian a esta ultima retomando técnicas gestión empresarial para explicar la acción gubernamental ya no sólo como teoría sino como realidad dentro de las organizaciones públicas.
Para la mitad del siglo XX, los preceptos legales y la teoría administrativa que servia como guía para llevar a acabo las funciones operativas de la acción gubernamental, dejaron de tener vigencia pues la realidad y las acciones políticas las habían superado al crear un Estado monopolizante en cuanto a la cobertura de los servicios y bienes públicos que aterrizando esto dentro de la Administración Pública, empezaba a tener síntomas de inoperatividad, corrupción interna, crecimiento burocrático desacelerado y sobre todo un déficit financiero en la administración de los recursos públicos, es en este momento donde los supuestos jurídicos y teóricos de la acción gubernamental se ponen en cuestionamiento.
Surgen conceptos como el public management, donde se señala que …los problemas mas importantes de una dependencia gubernamental se relacionan con cómo manejar adecuadamente sus recursos para sobrevivir, cómo interrelacionarse con otras dependencias y con el usuario…y como redefinir constantemente la misión para hacer viable en el largo plazo la acción institucional..., un buen gobierno será aquel en que el conjunto de redes de dependencia funcione bien; es decir, con eficiencia en el ejercicio de los fondos públicos…., y con legitimidad en la prestación del bien o servicio que produce... [3]
Es precisamente, cuando aparecen corrientes alternas al estudio de la Administración Pública en critica de los preceptos rectores de la acción gubernamental por tratar de abarcar el interés general en una visión paternalista, como si fueran las organizaciones públicas el instrumento de Estado capaces de atender todas las demandas y problemas sociales -los cuales siempre han existido-, lo que provoco un crecimiento exorbitante de funciones administrativas que empezaron a tener nulidad de respuesta ante un aparato administrativo insuficiente y una clase burocrática cada ves menos racional y funcional en ascenso. Estas corrientes tienen su expresión en escuelas adversas al campo del estudio social, pues son corrientes que surgen dentro de organizaciones e instituciones académicas empresariales, económicas y de comercio, donde la critica más fuerte se centra en la visión general que presenta la acción gubernamental por acaparar lo público de los bienes y servicios; por consiguiente ponen en tela de juicio la acción de la Administración Pública Tradicional desde sus adveraciones más comunes de racionalidad y funcionalidad principalmente en el proceso administrativo de su acción.
Ante esto, empiezan a surgir connotaciones como son las de gestión pública o gerencia pública que tratan de explicar a través de técnicas académicas y empresariales la acción gubernamental. Por una parte, la connotación de gestión pública surge en las instituciones académicas de políticas públicas y la connotación de gerencia pública se desarrolla dentro de la administración privada en donde se observa desde un punto de vista empresarial.
Ambas son complementarias pues tratan de explicar a través del estudio de casos y el estudio empírico-descriptivo la acción gubernamental que se dan dentro de las instituciones públicas, sin embargo la falta de un marco teórico les limita la posibilidad que se integren como disciplinas de estudio; por lo cual presentan un reto, la construcción de conocimiento.
Esto se presenta al basarse solo en la observación de la práctica de la acción institucional, lo cual arroja resultados muy poco confiables para sustentarlos como estudios que produzcan conocimiento y por lo tanto; una disciplina.
No obstante el surgimiento de la gerencia Publica como corriente paralela al estudio de la Administración Pública al trasladarse del ámbito académico al de la ingerencia dentro de la acción gubernamental ha respondido más allá de una técnica empresarial, en una técnica de reestructuración de fines y objetivos institucionales de la vida publica que no sólo obedecen a propuestas académicas; sino también, a posturas de pensamiento ideológico, político y económico; es decir; el pensamiento generalista por parte del Estado se vio superado y modificado por las criticas e inoperatividad que empezó a sufrir la estructura estatal que tenia su mayor manifestación en su aparato administrativo, en otras palabras, la tradicional gestión pública se le ha implantado un giro de 180° hacia lo que se ha denominado como la Nueva Gestión Pública como cambio estructural (más que renovador) a partir de la introducción de la tecnología en el proceso administrativo en el cual facilita la operación técnica de la acción gubernamental.
Es así, como la corriente prometedora de la Gestión Pública se presenta como una propuesta ante la “modernización” tecnológica de la Administración Pública esto hace necesario la introducción de nuevas técnicas administrativas para que la acción gubernamental no se vea limitada por la falta del avance tecnológico y de la información; no obstante no es una propuesta que resuelva los problemas que enfrentan las organizaciones públicas pues en algunos aspectos tiende a generalizar el comportamiento político y burocrático que tendrán estos dos aparatos dentro de la Administración Pública al aceptar y usar estas técnicas gerenciales que presentan un problema de estructuración y fines, pues se ha malentendido la utilización de estas técnicas como fines en si mismos- y no como medios de operación- dentro de las organizaciones públicas por parte de su aparato burocrático y la clase dirigente descontextualizado el fin ultimo; el servicio público en ponderación por el interés público.
Sin embargo, la renovadora Gestión Pública rompe con esquemas conceptuales de la Administración Pública clásica ya que si bien al introducir métodos gerenciales en el proceso administrativo de las instituciones públicas acorta la distancia y tiempo de resolución de demandas por parte de la sociedad hacia el gobierno, este último al verse limitado por los recursos públicos existentes tiene que ponderar su capacidad de acción en cuanto lo que puede hacer a partir con lo que cuenta, por lo que se ve limitado el concepto del bien común, un precepto filosófico que sustenta al Estado Moderno y que a su ves en teoría debe dar sustento al precepto de interés general entre gobierno y sociedad.
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1 GONZÁLEZ OCHOA, Cesar. La Polis, Ensayo sobre el concepto de ciudad en Grecia antigua. IIF-UNAM.
2 WEBER, Max. Economía y Sociedad. FCE, México.
3 CABRERO MENDOZA, Enrique. Estudio Introductoria, Gestión Pública ¿la administración pública de siempre bajo un nuevo disfraz?
